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【顶尖智库看中国】中国在北极拓展全球治理雄心

随着极地冰的融化,北极对于其尚未开发的石油、天然气和矿物将变得越来越重要,因为它们变得更加容易进入,而且对其航运路线也越来越重要,这将使货物的成本效益越来越高。随着部分路线长期无冰。

  包括俄罗斯和中国在内的一些国家也在探索飞越、商业捕鱼、铺设海底电缆和管道以及科学研究的可能性。

  本月初,中国宣布推出第一艘国产传统动力的极地破冰船(雪龙2号)。雪龙2号,就像它的(外国建造的)前身,雪龙该船的目的是对极地冰盖、环境条件和生物资源进行科学研究。

  尽管如此,中国的新破冰船在测试货物穿越北极的可行性方面也很有用。中国的极地丝绸之路计划,作为其雄心勃勃的数十亿美元“一带一路”计划的一部分,包括开发北极航线。中国最近投资了俄罗斯北部萨贝塔港的亚马尔液化天然气项目和俄罗斯银行签署了一项框架协议,共同资助北极地区多达70个联合项目。

  但中国对北极的兴趣不仅仅是单纯的经济利益:它还迫切要求在北极的治理中发挥更大的作用。与南极相比,北极的治理是高度制度化的,北极的治理要差得多,很大程度上是因为它们的性质明显不同。

  南极,主要是陆地,是由与53个缔约国签订的条约,冻结领土要求并为和平科学目的保护该地区。相反,北极理事会是1996年才成立的,由八个北极州组成,它们对北极圈的陆地拥有主权,该区域主要由冻结的海洋组成,是土著居民的东道国。

  法律框架是一项杂乱无章的事务,涉及全球适用的各种条约(包括“联合国宪章”和“联合国海洋法公约”)、“斯瓦尔巴德条约”(承认挪威对同名北极群岛的主权)以及习惯国际法和一般法律原则。到目前为止,北极理事会一直是达成协议的论坛。三项具有法律约束力的协定。

  中国认为,在这一领域,新思想、新规则和参与者之间存在差距。白皮书今年1月,中国政府发布了对适用于北极地区的国际法律框架的复杂而详细的分析,并显示出中国在这一领域的知识和能力不断增强,这反映在中国从事北极事务的国际律师越来越多。

  这份白皮书试图证明中国作为一个“接近北极的国家”参与北极事务是正当的,并指出北极的气候、环境和生态是所有国家都关心的问题。白皮书使用了中国外交政策愿景中常见的短语比如“人类的共同未来”和“互利”主张对北极治理采取多元化(即全球、区域和双边)的方式。

  当涉及到在北极拥有领土主张的国家时,中国对过度扩张的风险非常敏感,尤其是在资源竞争加剧的情况下。白皮书将中国定位为一个负责任、和平的大国,其参与北极事务的基础是“尊重、合作、双赢结果和可持续性”。

  2013年,中国和其他四个亚洲国家(包括对北极规则制定机会同样感兴趣的亚洲国家)和意大利被接纳为北极理事会的观察员。作为一个观察国,中国在理事会中的权利非常有限,但一直在创造性地利用其他途径影响北极治理,包括积极参与国际海事组织(IMO)和国际海底委员会的工作。

  中国参与形成了海事组织2017年1月“极地守则”,规定了在极地水域航行的船只的规则。中国也是参与最近通过“公约”的十个国家之一。防止在北冰洋中部无管制公海渔业的协定,发生在北极理事会的保护伞外。

  在最近一次由查塔姆大厦共同主办的北京圆桌会议上,中国专家指出,中国希望通过在目前(或不受监管的)地区制定新规则方面发挥积极作用,例如通过一项加强该地区环境保护的条约,在北极发展国际法治。还有人建议,中国也可以设法通过自己的实践澄清现行规则的含义。

  中国还雄心勃勃地为北极理事会工作组的研究做出贡献,该工作组为北极理事会的项目和规则制定建议。在一个日益肥沃的地区,保护自己国家利益的北极国家在多大程度上会让出中国参与的空间,还有待观察。

  中国推动成为北极地区的规则塑造者,符合中国在全球治理问题上寻求更有影响力的角色的更广泛模式。这种趋势是特别明显的是,在这些规则仍在出现的领域。因此,与传统上由西方大国主导的领域相比,中国更有信心。

  在国际法的其他新兴领域,中国也越来越明显地表现出类似的自信。适用于网络业务的国际法律框架和与贸易和投资有关的国际争端解决机制。

  中国的北极治理方式提供了一个有趣的试金石,即中国打算在多大程度上运用国际法,在具有重大全球经济、环境和安全影响的治理问题上站稳脚跟以及在多大程度上被认为符合共同利益。


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