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说古|古代如何治理懒官怠政

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司马迁说治国必先治吏,加强吏治是历代统治者都很重视的问题。吏治是一项系统工程,并非治吏那么简单,但吏治的基础又是从点滴之处着眼和着手的,整治懒官怠政就是其中之一。


官箴官德


政府是国家的组成要素,官吏是维系政府运行的关键,对执政者来说,官吏是国家政治生活的重要层面,《孙子兵法》说将者,国之辅也,民间也有千军易得,一将难求的说法,其实不论文官还是武将,都是一个国家能否长治久安的决定力量。


在某种意义上,官吏队伍的整体素质就是执政的质量,官吏的工作效率就是执政的效率,几乎所有君王都希望臣子们恪尽职守、兢兢业业,他们把这种希望通过礼法反复进行教育和宣导,通过制度不断加以强调和重申,还把它们总结为官德,写进各式各样的官箴里。


官箴的原意是百官向君王所进的箴言,《左传》记载周武王命官箴王阙,据杜预的解释,这是让官员们写箴辞以警戒君王的过失。此后官箴逐渐成了做官者的箴言,从周朝的《虞人之箴》到战国时的《为吏之道》,再到西汉杨雄撰写的《十二箴》,都是讲官吏应当遵守的道德原则和行为准则。


历代统治者对这类官箴向来十分重视,唐朝时武则天组织人编写了《臣轨》,作为科举必读必考的内容之一。宋朝不仅有朝廷组织编写并颁布的官箴,还有一些这方面的私人著述。一些官员根据自已为官的经历讲述为官之道,写出了400多种官箴,著名的有吕本中的《官箴》、李元弼的《作邑自箴》、张养浩的《庙堂忠告》等。


明清之际官员们撰写类似于从政指南的官箴更加成为一种常态,薛瑄的《从政录》、陈宏谋的《从政遗规》、吕坤的《呻吟语》、汪辉祖的《佐治药言》、刚毅的《居官镜》等都影响很大,清朝的雍正皇帝还命担任过州县官的封疆大吏李卫、田文镜各撰一部《州县须知》颁行天下,作为各级官员的行为准则。


这些官箴对官员应当遵守的各项原则和准则进行了阐述,因时代不同所强调的重点也略有差异,有的强调德,有的强调能和绩,有的突出廉洁,但在几乎所有的官箴里都提到了的重要性。如吕本中的《官箴》开篇即提出当官之法唯有三事,曰清,曰慎,曰勤,李元弼的《作邑自箴》提出谦、和、廉、谨、勤,然不出此五字,推而广之,则达矣,汪辉祖的《佐治药言》提出办事幕务,最重在勤


在古人看来,勤政是德政的基础,是廉政的前提,没有一切都是空谈,同时勤能补拙业精于勤,只要勤奋一些,不好干的工作也能干好。


考勤考绩


作为行为准则,只有号召是不够的,还要制定制度、严格考核,历代对官员的考勤和考绩也都相当重视。


先来说说考勤。


古代官员上班比现在辛苦得多,每天开始上班的时间多在卯时前后,所以早晨打卡那时叫点卯,大体在凌晨5点至7点之间,春秋时还要早,《诗经》有鸡既鸣矣,朝既盈矣的诗句,讲的是妻子催促丈夫早早起床,不要耽误了朝会,鸡鸣通常在丑时,比卯时更早,因为交通不便,参加朝会的人必须半夜出发。


一直到清代,官员上班的时间基本还保持在早上7点左右,不仅参加朝会的官员如此,各衙署的官员胥吏也必须按时到岗,各个机关里有专门人员负责点到,将每个人的到岗情况作详细记录。为强化纪律,有时还规定一天之中多次点到,防止有人中途离岗。《唐律》中不仅记载有这样的规定,还注明中间点到每缺一次应受何种处罚。


明人蒋廷璧在《璞山蒋公政训》中记述了一件事,某地官员纪律松懈,蒋廷璧恰好去该地上任,大家欺负他是新来的,人认不全,就派人替自己去点到,对付这些人蒋廷璧的办法很简单,他随便拉出来一个人,说他是顶替的,要打20板,但如果能揪出一个替身就可少打5板,结果可想而知,所有替身马上都现了原形。这件事从一个侧面说明,在古代对官员考勤一般来说抓得还是比较严的。


再来说说考绩。


考勤只能治标,如果给你来个出工不出力,那也毫无意义。为防止官员懒政、怠政,历代也制定了许多具体措施,从加强官员业绩考核入手把那些在其位不谋其政的庸官们淘汰出局。


早在战国时期,各国就已纷纷建立起为考察地方官员业绩而专设的上计制度,有专门人员和机构编撰、审核那些汇集各地政绩的籍簿,考核的结果直接与官员升降任免挂钩。商鞅变法时提出以日治者王,以夜治者强,以宿治者削,大意与今日事,今日毕相似,为此制定了《内史杂律》《司空律》《属邦律》《置吏律》等20多项有关官吏业绩考核的制度,使秦国的执政效率大为提高,从而在列国争雄中脱颖而出。


秦朝建立后由监御史负责官员的监督和考绩,汉朝将其职责分至计吏和尚书台的课曹,制定有详细的考核办法。到了唐朝,官员业绩考核办法更为完备,尚书省吏部专设考功司负责官员考核。宋朝官员考核的职责从吏部分出,朝廷专设审官院和专课院,分别考核在京官员和地方高级官员。明朝在吏部设有考功清吏司,清朝保留了该机构并进一步完善。


官员考绩的内容较为丰富,唐朝制定了四善二十七最,把官员考核分成4项最高标准和27条具体内容,宋朝大体延续了这些做法,只是对具体科目进行了调整。明清两代继承了唐宋旧制的内容,但将具体的考核标准进行了简化,明代官员考核大体分考满和考察两大项,其中的考察一项着重察看官员有无过失和不称职之处,具体分为贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨等八目,在注重官员是否廉洁的同时,还重点考察其是否勤于政事、具备不具备履职的能力。


清朝继承了明朝的做法,康熙皇帝认为官员考核不在踵袭繁文,多立名色,而在于务实。朝廷把官员考核分为四格”“六法四格指才、政、守、年,六法指不谨、疲软、浮躁、才力不及、年老、有疾等,通过考核和考察,让那些懒怠、不作为或者不具备履职能力的官员没法混日子。


惩懒惩怠


古人称懒官、怠官为具臣,据颜师古以及朱熹等的人注解,这指的是那些在位子上但只能充数的官员,历代吏治都把这些人作为整顿治理的重点。


古代对违反考勤制度的官员处罚一向都很严厉,唐玄宗、唐文宗时都有不按时到岗罚1个月或1个季度俸禄的记载,《唐律》中专门设官人无故不上的罪名,其中规定无故缺勤的官员,每缺勤1天笞20小板,满3天罪加一等,满25天笞100大板,满35天直接判处1年徒刑。


宋朝的处罚虽没这么重,但对于无故迟到、缺岗或者泡病号的官员也有惩处,宋仁宗时右巡使张亿弹劾多名官员托辞生病不赴朝会,朝廷下诏予以严斥,并警告百官,对那些老病号则派医官前去检看。


元世祖时桑哥任丞相,特别重视官员考勤,有迟到早退的,一经发现就予以杖罚,有一天赵孟頫迟到了,被抓了个正着,赵孟頫时任兵部郎中,至少是个司局级,又是当朝最著名的书法家,但桑哥毫不通融,结果赵孟頫挨了板子。


明朝吏治更严,《大明律》规定无故不朝参、不办公,一日笞十,罪止杖八十。那时官员上朝不仅很早,而且有段时间还规定不许骑马坐轿,大家只得摸黑提前出发,时间紧张时只得一路小跑,估计那时候的官员在业余时间里偷偷练马拉松的大有人在。有一次下雨路滑,有个官员怕迟到,结果一不小心掉进了紫禁城外的御河里。


如果说上班迟到还只是打打板子、罚罚钱,那业绩考核方面不过关后果就更严重了。汉代官员考课结果分为九等,《汉书》说君课第六,意思是第六等算及格,第六等以下的就要受罚了,轻则降职、撤职,重则治罪。南北朝以及隋唐各朝对官员考核结果也都作有类似的划分,如唐朝分为上、中、下三级,每级再分上、中、下三等,算下来就是三级九等。


宋朝对官员考核结果作了简化,一般分为三等,其中政绩优异者为上,职务粗理者为中,临事弛慢者为下。明朝则将其形象化,直接分为称职、平常、不称职三等,对于不称职的官员一般要进行处罚,有的降职、调任,有的撤职,其比例通常都不小。以洪武十八年(1385)为例,当年参与考核的官员共有4117人,考核结果为称职的约占10%,为平常的约占70%,为不称职的也约占10%,另有约10%为贪赃枉法。


官员考核完毕,朱元璋通常还会让礼部大摆宴席,考核称职的官员可以坐着吃,考核较为平常的官员可以站着吃,而对考核为不称职的官员则让其站着不给吃,以此鞭策和警示,至于贪赃枉法的官员,当然只能在牢狱中吃了。


明朝中期以后,吏治又出现了松懈,到张居正改革时着力整顿,为此专门制定了《考成法》,把朝廷各部要完成的工作细化成账簿,一式三份,分别存在本部给事中、都察院和内阁,各部每月分别对照账簿汇报工作完成情况,完成一件勾销一件,全部完成后本部给事中、都察院、内阁才出具完成意见,否则按未完成处分。以万历三年(1575)为例,当年共有未完成事件237件,结果有54名高级官员受到处分。张居正执政期间,因《考成法》考核不过关而直接被裁革的官员占到总人数的30%,已不是末位淘汰而是末段淘汰了。


在历代官员考核中,是否勤政、能不能打开工作局面都是重要的方面,清朝根据官员四格标准进行考核,之后评定出称职、勤职和供职三个等级,只有勤于政事并有能力出色完成各项政务的官员才能在考核中脱颖而出。


雍正皇帝在位时,直隶巡抚李维钧上报了所辖各县县令的考核结果,其中对吴桥县令常三乐的考核结果有两条,一是操守廉洁,二是懦弱不振,也就是说,人是好人但工作打不开局面,李维钧建议调其去管教育,但该意见被吏部否决,理由是常三乐并无明显过失,调整其职务的理由不充分。报告到了御前,雍正皇帝想都没想,直接批示将该官员撤职。


雍正皇帝自己就很勤政,当皇帝后每天只睡三、四个小时,根据清廷档案,仅他在臣下奏折上的朱批就超过1000万字,相当于3部《资治通鉴》,在他眼里自然容不下一个守着位子却干不了事的庸官。


由于体制原因,古代吏治也有许多弊病和不成功之处,即使考勤考绩,通常也是抓一下好一些、不抓就马上松懈,但考察历代整治懒官和怠政的一些经验,其实也有许多可供借鉴的地方。


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