社科院张盈华：养老金发展要适应零工经济人群的需求，要有限地可以去提取

　　12月24日消息，中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2022》发布式于昨日通过线上方式举行，本次活动主题为“账户养老金与财富积累”。中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华出席并发表演讲。她表示，要考虑到账户养老金的流动性诉求，之所以大量的储蓄变不成养老金资产，就是因为养老金资产腰背锁定到退休。要考虑账户的锁期要适度，要有限地可以去提取，在有条件的情况下可以去提取，并且有一些归还的要求和不按时归还的惩罚，这样适应零工经济人群的需求，让我们的账户更有吸引力，打造零工经济友好型的多层次、多支柱的养老保险体系。

　　以下为演讲实录：

　　谢谢韩老师。大家下午好！很高兴又在一年一度的盛会和大家见面。我这次汇报的主题是从一个特殊群体——零工经济的劳动者，通过账户养老金的制度完善这样一个特殊群体有效覆盖的一些思考。

　　零工经济从国际看，它是一个界定，国内也有像灵活就业、平台经济从业人员、平台经济劳动者，还有新就业形态等等。有很多概念是相重叠的，但是它们有一个共性就是去雇主化。在去雇主化这样一个情况下，怎么能够解决对他们的有效覆盖？我想账户是一个很好的载体。我想从这个角度给大家分享一下我的一些思考。

　　我们国家的个人账户在三个支柱里面都有体现，但它们的功能是不一样的，在第一支柱个人账户目前有很多争议，主要是在个人账户的定位上。比如说在上世纪80年代的时候，曾经就有过地区试点个人账户，比如说海南采取“大统筹、小账户”的方式，深圳采取的是“小统筹、大账户”的方式，这两个试点后来被采纳的是一个，相当于是一个中间模式，我们在1997年的时候，按11%的费率来界定第一支柱的个人账户，后来在2001年因为要做实，就缩小了做实的比例，个人账户的划入费率是8%，一直持续到现在。有一个很大的特点，是他们对个人账户的属性划分是不一样的，海南几乎把个人账户看作是私有的，所以要做小，而深圳认为它是基本险中的一个部分，承认它是一个公共属性，尽管它是大账户，但是它是一个公共的。关于它是私有的还是公共的，学界其实是有不同看法的，到现在也没有形成一个统一的共识。

　　在1999年财政部的一个报告里面曾经提到过，说基本险的个人账户余额是不可继承的，实际上也是在认可它的公共属性，因为它要共济。但是有很多学者提到说个人账户的空账实际上是在挪用个人储蓄性资产，认为个人账户是强制性的私人养老金，可以划入到第二支柱或者第三支柱等等这样一些看法。对于个人账户不同属性的认知，实际上是决定了大家在研究第一支柱个人账户的时候对于它的规模大小、去留问题，是虚账还是实账等等，大家的出发点就不一样。

　　我们一直在考虑用名义账户这种给付的计发办法来改善我们的第一支柱的个人账户，用它的自平衡机制来改善这种个人账户，实际上就是认可它是一种公共属性的，对于这样一种认知也就决定了个人账户能否划入到第二或者第三支柱的一个基本的前提。早晨我们也听到有建议说把个人账户的一部分划入到第二或者第三支柱去做实我们的私有的个人账户，就是第二、第三支柱，有合理性，但是也需要认真一点，目前我们国家的第一支柱，也就是公募养老金个人缴费只有8%，单位缴费长期以来是20%，现在降到16%，即使降到16%，雇主的缴费依旧是雇员缴费的2倍，这和很多国家的缴费比例是不太一样的。有的国家是一半一半，有的国家是甚至于雇员缴费比例更高，大多数国家至少雇主是承担了2/3的缴费，雇员还要承担1/3的缴费，我们国家如果把个人的缴费部分从第一支柱划走的话，实际上相当于弱化了个人在第一支柱的缴费责任，这是一个有待进一步讨论的学术问题。

　　在第二支柱里面，我们一直关于第二支柱的定位，它的这种理念还是有一些困扰，有一些困境，是什么呢？是因为第二支柱的企业年金的起源是从企业补充养老保险这个身份出现的，我们在上世纪80年代、90年代探索企业补充养老保险，当然它是由于国企改制，由于养老保险制度的改变，出现了降低企业责任，降低政府责任，所以那个时候建立企业补充养老保险的前提就是企业有能力、有意愿自愿建立，所以在最初的一些研究，甚至认为我们在基本险替代率比较高的情况之下是可以不用考虑扩大企业年金规模的。在2001年的时候，我们那个时候有将近6%的单位，非私营单位的就业人员实际上是加入到了企业年金的，现在这个比例已经提高到了25%，但是在基本险的参保人数里面，我们这20多年，实际上它的比例提高并不是很明显，从2001年的不到5%提高到现在不到9%，从这样一个比例我们可以看出，实际上这20年大量的参加企业年金的依旧是以非私营单位就业人员为主，这样一个制度实际上是对私营单位或者说今天说的零工经济人员并不是很有包容性。

　　在企业年金制度建立的时候，2004年试行办法出台的时候，有一个重要的政策规定，就是加入企业年金的前提必须要加入到基本险，这样的话就是把第一支柱和第二支柱捆绑起来，加入第二支柱必须要以加入第一支柱为前提，不仅要加入，企业还要按时足额缴费，这对于很多有意愿想要加入的中小企业或者是个人来说，它是有一定的困难的，或者是有一定的制度上的限制，这是需要我们去考虑的一个问题。

　　在第三支柱上面，关于个人养老金的定位是一个补充式的还是一个替代式的，如果是一个补充式的，叠加福利，提高它的待遇保障，世行专家曾经也是将第三支柱或者叫第三层次，认为它是高收入者获得更高收入替代的一种制度安排。但是如果要是这样的一种制度安排的话，前提必须要有第一支柱和第二支柱的保障，然后在上面再累加，这对于我们今天说的零工经济从业人员来说也是存在着一定的困难的。所以个人养老金的这样一个账户是否应该是一个叠加的属性，在制度设计上面是否把它看作是更高的收入保障的一种追求，还是需要重新考虑，至少从层次角度考虑，也应该从支柱角度考虑，这样我们才能把零工经济的人群纳入进来。去年中国劳动学会有一项调查，显示被调查者里面有超过1/3的月收入是低于5000的，是不够个税标准的。还有近一半的是在5000-7000元的范围，如果把这样的零工经济从业纳入有能力缴费、可保障的群体，或者三支柱体系有效覆盖的这样一个群体里面，我们现在必须要考虑他们的这样一个缴费的能力、缴费的意愿以及制度的包容性问题，如果他们没有力量参加第一支柱，又没有一个雇主参加第二支柱，当然他就没有意愿参加第三支柱，所以第一支柱过高的替代率、第二支柱的雇主化的这样一个要求，可能就挤出掉了第三支柱的发展。这是一个关于三支柱的认知。

　　对于零工经济如何参保也有很多国外的探索，我这里列举了一下，也写在了报告里面，比如自主加入且自主责任。英国在引入自动加入机制的时候就认为个人是对个人的缴费负有全部责任的，个人对你增加养老储蓄是负有全部责任的。还有一些国家是强制注册的，比如说乌拉圭，他们允许这些零工经济人员在他们的手机App上注册为个体工商户，平台企业不去承担这样一个雇主责任，你自己可以去缴费，这个是强制注册的手段。还有用合同约束雇主责任，比如说南欧国家，像西班牙、意大利，他们明确这种Uber司机和平台具有雇员雇主关系，所以对雇主责任是通过合同或者法律来约束的。还有一种是使用者付费，就是你在购买这种东西的时候要多付一部分钱，作为零工经济从业人员参保缴费的费用来源，相当于谁是购买者谁来承担这样的雇主缴费责任，当然他不是雇主。还有一种是按单自动扣缴及由平台企业配比缴费或者分担筹资责任的。这也是国际劳工组织所倡导的方式，还拉美国家的方式。

　　这些国家的这样一些探索对我们考虑零工经济人员参保也好，他的保障也好，都是有启发的，至少有一点启发，就是账户的这样一种载体是很有用的，不管是强制的也好，自主的也好，不管是使用者付费还是雇主匹配付费，都是通过账户这种方式来实现大家的这样一个资金的汇总，实现参保资金的来源。这是一个启发。

　　我们国家零工经济者如何去参保？如何去纳入到这样一个多层次、多支柱的养老保险体系里面？需要了解零工经济从业人员的就业特征。国家信息中心公布的共享经济发展报告里面提到，2020年我们依托互联网就业人数8000多万，其中仅滴滴平台就1000多万，但是他们的认劳率都非常低，就是没有什么劳动合同，很多零工经济人员认为他收入不稳定，所以是断保的主要原因，这是他们工作的特征。如果把零工经济也纳入到整个多层次、多支柱养老保险体系里来考虑的时候，可以看到，如果将他们纳入进来是有多重好处的，对个人而言可以平滑生命周期的消费；对于社会来说，可以避免收入保障风险聚集，因为很多零工经济人员都是参加的居民保，居民保一旦他们退休的时候，他们的待遇将会和职工保中间的基尼系数可能会非常大。而这种差距可能会成为将来社会的一个新的收入不平等的问题，或者是一个火药的点，一个爆发的点。对于整个经济来说，将就业人数越来越多、规模越来越大的零工经济也纳入到我们的这种保障的体系里面，可以避免他们的就业歧视或者就业排斥，职业身份的这种排斥。比如说网约车司机和出租车司机这两大群体天然的对立，就是因为一个缴社保、一个不缴社保，一个是正规的，一个是不正规的，一个是有雇主、有平台、有靠山的，一个是完全靠自己的，这两类群体这种身份的不同、成本的不同，也就导致他们竞争中间并不是平等的，出现了很多职业的排斥或者身份的排斥。对于我们这两类群体之间的磨合，边界给它模糊化，实际上有利于经济形态的融合。

　　最终我提一些建议，怎么去发挥账户养老金的制度效能对于零工经济人员的包容性？首先我有一个认知，消费型的福利过大就相当于竭泽而渔，我们高福利国家只给你发钱，躺在福利上，收入关联性的福利可能只是授之以鱼，让他有退休后的保障，但是资产性的福利是让大家有一个不断增值的机会，所以应当考虑把零工经济也纳入到资产性的福利制度里面，让他们有资产、有养老的资产，而不仅仅是有一个将来收入的保障，基础的保障。

　　我们看一下我们国家三个支柱之间的关系，在1997年的时候，当时统一养老保险制度目标替代率是58.5%，这个大家都知道，个人账户要承担38.5%的目标替代率，到2005年目标替代率提搞上去了，到59.2%，但是个人账户承担的目标替代率降到24.2%。之所以确定这样一个目标替代率是考虑到我们要把当时比较高的替代率，尤其是1997年制度刚建的时候，那个时候平均替代率是超过80%的，80%的第一支柱替代率降下来实际上是为第二、三支柱留下空间的。到现在确实是降下来，可是我们的这种降下来是一种被动的，是由于养老金的增速没有工资增速快而产生的这种被动结果，并不是我们提前提早让利出来给第二、三支柱，所以，我们现在替代率降下来了，第二、三支柱也没有得到很好的发展，第一支柱的挤出对于第二、三支柱的发展是非常不利的，因为它的替代率比较高，相对来说比较高，没有让渡出这样一个空间，或者说让参保人更多地依赖在了第一支柱上面。这是我们目前的问题。

　　对于这三支柱，我们要考虑要进行一种探索，我认为应该是一种系统观的探索，不能单说第二支柱，也不能单说第三支柱，我们要把一、二、三支柱放在一起。所以有一个大胆的想法，如果第一支柱的替代率不降下来，第二、三支柱是发展不上去的，从长远考虑来说，第一支柱的替代率可能要加速降低。第二支柱的壮大，在考虑自动加入的时候，还要了解中小微企业的需求，因为我们现在自动加入一定是面向的是这一拨群体，而不是大型企业，大型企业已经纳入进来了，所以要考虑中小微企业的需求，要从多层次需求的角度设计多层次的自动加入机制。对第三支柱来说，除了一个亿的纳税个个体，我们要把他们纳入进来，还要考虑未来我们还有一些没有在这个纳税群体里面，那些零工经济人员，那些低收入的，相对低收入的零工经济人员应该用什么样的差异性的政策引导措施将他们引入到这样一个制度里面。

　　所以账户一定要设计好，如果设计不好就可能成为第一支柱的个人账户，有人说它是新瓶装旧酒，因为现在第一支柱的个人账户完全和缴费年限挂钩，就相当于计划经济的时候是以工龄挂钩的退休制度，没有改变计划经济的这样一种习惯思维，这种路径依赖依旧是存在的，不仅缺乏这样一种公平，也没有效率，比如说它又是一个公有的公共的资产，但是它又可以被继承，又缺乏这样一种激励的参保，如果制度设计不好的话，将来可能会要，我认为可能必然这个第一支柱的个人账户是要进行改革，甚至是要重塑的。第二、三支柱产权是比较明晰的，但是账户的效率还没有发挥出来，比如说怎么把储蓄变成资产？怎么让它更便于携带？怎么能够适度？我大概粗略地算了一下二、三支柱，我们国家的税优力度已经不亚于美国401（K）和IRA合在一起的税优力度，为什么我们不能撬动大家去参与呢？就说明我们这种税优的制度和我们的参与人群之间还应该有一个更好的匹配性，如何增强二、三支柱账户的吸引力等等都是需要市场和政府的智慧的。

　　最后提一点建议，关于零工经济或者平台企业的劳动者参保，首先我们认为平台，我说的是平台，就是2021年当时界定的，三分法界定的第二类群体，他们没有办法确立劳动关系，但是又和平台有一定的被管理的这样一种关系的时候，我认为平台企业，至少这样一种群体，他是非雇主，但是应当有责的，可以承担一部分缴费或者是匹配缴费，帮助这些骑手也好，快递员也好，去参与到第二、三支柱，甚至第一支柱，如果我们的制度是包容他们的话，这些企业非雇主，但是有责任去匹配缴费。另外，我们的参保要更加灵活，既然你面向的是灵活就业的群体，参保要灵活，要有一些零星收入、按单收入，而不是按月缴费的方式，可以用后台管理的方式，比如零星扣款，但是按月去汇缴到财政专户、社保专户里面，等等这样方式方法的创新上来包容我们的零工经济，要考虑到账户养老金的流动性诉求，之所以大量的储蓄变不成养老金资产，就是因为养老金资产腰背锁定到退休，对于很多具有流动性诉求比较高的群体来说，我们中国人不光自己花钱，我们还要对家人、给子孙后代都要花钱，这个流动性的诉求非常高，要考虑账户的锁期要适度，要有限地可以去提取，在有条件的情况下可以去提取，并且有一些归还的要求和不按时归还的惩罚，这样适应零工经济人群的需求，让我们的账户更有吸引力，打造零工经济友好型的多层次、多支柱的养老保险体系。

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