美国与多边主义原则渐行渐远 破坏力如何

　　作者： 冯迪凡 高雅

　　[ “近几年来，美国成为了一个否定者、破坏者、违反者和分裂者。在与美国利益不相符时，美国否认多边体制的作用，并阻挠上诉机构的遴选，直接破坏WTO重要功能的正常运转。” ]

　　12月14日和16日，世贸组织（WTO）举行了对美国的第15次贸易政策审议。

　　WTO的三大功能即为贸易政策审议（TPRM）、多边贸易谈判以及争端解决。当下，多边贸易谈判停滞，争端解决机制项下上诉机构瘫痪，唯有贸易政策审议机制仍然正常运行。

　　在此背景之下，WTO对美国自2019年以来的贸易投资领域政策进行审查，而上一次对美审议还是在特朗普政府时期的2018年。

　　“当时美国赤裸裸地奉行单边主义和保护主义。” 对外经济贸易大学法学院教授纪文华在接受第一财经记者专访时表示。

　　纪文华曾在商务部、中国驻世贸组织代表团、中国驻美国及印度等使领馆从事法律事务和多双边经济外交工作，参与贸易、投资、知识产权、争端解决等相关问题研究和应对，兼任中国法学会世贸组织法研究会常务理事。

　　纪文华表示，直到几年前，美国还是多边贸易体制的领导者，且国际社会也期望美国是多边贸易体制的维护者、践行者和推动者，但近几年来，美国在多边贸易体制下的所作所为逐步偏离既有轨道，相反成为了一个多边贸易体制的否定者、破坏者、违反者和分裂者。

　　“从中长期来看，美国的行为对于多边主义和多边体制的影响和破坏是巨大的，因为这根本上动摇了成员对于多边的信心和认知。”他表示。

　　美国与多边主义的原则渐行渐远

　　第一财经：WTO举行对美国第15次贸易政策审议，与以往相比，有何不同？

　　纪文华：首先，贸易政策审议是WTO的例常工作。这表明虽然多边贸易体制遇到不少困难，仍然具有不可替代的价值，WTO既有的一些功能仍在正常运转，并发挥重要作用。这是WTO作为多边贸易体制核心的一个重要体现。换言之，当下多边贸易体系的基本架构依然比较稳固，成员对其仍有相当多的依赖和期待。

　　其次，美国是WTO最重要的成员之一，每次对美国进行审议都会受到高度关注。本次对美审议具有特殊重要性，也引起特别关注，是因为自上次审议以来，美国政府经历换届，全球经济受到疫情冲击和新的地缘政治事件影响，美国的贸易政策似乎更加内顾，加之中美战略竞争的大背景，各方都想听取美国对多边贸易体制的态度和看法，希望美国能传递出一些积极信号。审议也是对美国当前贸易政策一次全面、系统的梳理，从中能反映出美国贸易政策的一些导向性变化。同时，广大的成员也希望通过这次审议，能够把对美国的期待、关注、批评和问题综合性地提出，是国际社会对美国贸易政策关切进行系统集体表达的机会，以敦促美国听取并且改进。

　　从这个角度而言，本次审议具有重要作用，一方面有助于国际社会进一步聚焦对美国贸易政策的关注，并在此方面展开合作，另一方面也有助于美国政府更客观地研判其所面临的国际形势和舆论。希望这两股力量能结合起来，推动有关问题的可能改进和解决，不仅包括美国国内政策自身的问题，还包括美国给多边体制造成的问题。

　　第一财经：美国在多边贸易体制中应承担什么样的角色？实际上承担了怎样的角色？

　　纪文华：美国是WTO最主要最重要的成员之一，其在多边贸易体制下的角色一直是多重的。直到几年前，美国还是多边贸易体制的领导者，国际社会也对美国抱有很大期待，希望美国不仅是领导者，还是维护者、践行者、推动者。但近几年来，美国在多边贸易体制下的所作所为逐步偏离了这几方面。相反，美国成为了一个否定者、破坏者、违反者和分裂者。在与美国利益不相符时，美国否认多边体制的作用，并阻挠上诉机构成员的遴选，直接破坏WTO重要功能的正常运转。

　　最近，美国还采取了一些明显违规的贸易措施，比如《通胀削减法案》中的一些内容。为了实现自身所谓“战略目的”，美国还“拉帮结派”，刻意用非市场经济、共同价值等概念在成员之间分门别类、贴标签。这种行为方式实际上与多边主义的原则渐行渐远。

　　从中长期来看，美国的行为对于多边主义和多边体制的影响和破坏是巨大的，因为这根本上动摇了成员对于多边的信心和认知。特别是对于中小成员和新成员来说，大家原本对多边体制怀有某种“信仰”，认为这一体制能够利于自身发展并遏制单边主义，但是现在的情况却增加了集体的不稳定感。这会导致其他成员主动或被动地采取各种各样的自保或内顾政策措施，整体上降低了国际贸易效率，从长远来说也降低了国际社会能利用贸易创造的整体福利，并增加了相互间的冲突和矛盾。

　　如何应对欧美出台产业政策

　　第一财经：近期，美国出台的《通胀削减法案》和《芯片和科学法》等法案引起了各方关切，其中涉及一些产业补贴政策。你对此怎么看？

　　纪文华：个人认为这个问题应从多角度看其利弊。

　　首先，从WTO现有规则来看，美国新出台的一些措施规定了当地含量，并排斥特定来源的产品，显然涉嫌违反WTO最惠国待遇和国民待遇原则，也违反《补贴与反补贴措施协定》等。这种以邻为壑的措施应当受到批评和质疑。如果其他成员也采取类似的措施，也应对此持反对态度。

　　其次，从美国《通胀削减法案》和《芯片和科学法》的政策目标和措施来看，还有欧盟等成员在进行的内部讨论看，都反映出主要WTO成员对一些重要产业和新兴产业的发展有了一些新的思考，对产业政策和支持措施应当如何发挥作用，有了一些不同以往的认知。

　　这是值得关注的一个重要问题。理想状态下，WTO成员的政策最好既能满足政策目标，又能够兼顾现有贸易规则的合规性。但这种理想状态实际中有时很难实现，在特定时期对特定行业，可能会出现时不我待的情况。因此，美欧等带头展开的“新实践”，可能在未来对有关经贸规则发展和制定产生重要影响。

　　对中国来说，我们在产业发展方面有一些有效经验，长期以来也遭受了美西方诸多不当指责，下一步可以根据自身利益，对主要国家产业政策发展和实践进行深入分析，并可因势利导考虑在国际层面推动对产业政策合理利用情况进行相关讨论，探讨规则和实践的合理空间。

　　总的来说，对于产业支持政策问题，国际社会可能会发生一种态势上的转变。在这个过程中，如能通过各方利益博弈发展出一些国际经贸新规则，既保障各国产业发展需求又为政策空间设定边界，对于各国和多边贸易体制是有益的。

　　第一财经：我国应当如何运用WTO机制维护产业利益并反映企业诉求？

　　纪文华：总体来说，我国已经建立起一套相应的机制帮助维护产业利益、反映企业诉求，但相关工作应继续完善和加强。

　　企业处于国际经贸活动的最前沿，对国际贸易措施的颁布和影响最敏感，但通常来说，企业首先讲求的是适应，而不是考虑措施的国际合规性，或通过政府途径来化解。从政府层面来说，由于工作机制和工作重点所限，政府有关部门对企业遭遇的不合理经贸措施往往无法直接和深入了解，而在对外提出诉求和推动问题解决上，有时缺乏企业有效支持。

　　因此，要利用好WTO的机制，首先应继续加强政府与企业和行业组织之间的双向互动、交流和支持。政府相关部门与企业之间需要继续加强就国外经贸政策方面的沟通和联系，互通情况。我国行业组织和一些大企业在国际经贸问题的跟踪、分析和应对上，投入的力量相对较为薄弱，存在提升空间。例如，商务部经常会召开一些重要的双边联委会，包括这一次对美国的贸易政策审议也提前在网上发了通知，希望社会各界能通过邮件等方式积极反映问题。根据历史经验看，商务部收到的回复并不踊跃。在此情况下，即使政府想帮助企业反映诉求，有时却无法掌握一手信息。

　　如果未来政府与企业有了更好的配合，WTO各项功能都可以更好用来维护产业利益、反映企业诉求。无论是日常监督还是政策审议，我们可以收集更有针对性的企业关注，要求其他成员进行解释，这就能把压力传导至相关成员，从而尽可能推动问题的解决。从争端解决来看，主动起诉是重要的、直接的维护产业利益的手段。从更高的谈判层面来讲，我们也可以通过参与国际规则的制定来维护中国产业利益。在谈判过程之中，中国的行业协会和骨干企业是有机会发挥更好的支撑作用和咨询作用的，重要的是企业和行业协会要有意识，要进行一些相关的投入和研究，而政府也需要拓宽渠道，更积极地与各个领域的行业协会加强沟通，利用好社会智力资源，避免单方作战或封闭式研究，以取得更好的谈判效果。