为维护金融稳定提供更有力法治保障

　　转自：法治日报

　　□ 缪因知

　　金融稳定法草案经全国人大常委会会议审议后，目前正在中国人大网上公开征求意见。与此前由中国人民银行作为牵头单位征求意见不同，此次由国家立法机构来征求意见，表明金融稳定法已经步入正式立法的新阶段。

　　金融稳定法顾名思义，宗旨在于维护金融稳定，保障金融安全。近年来，我国已出现一些金融机构的风险及处置事件。这本身属于正常现象：一方面，金融机构特别是中小型金融机构的数量在不断增长，基数变大了；另一方面，我国金融领域的市场化程度在不断加深，这中间自然会有在竞争中掉队的机构。

　　不过，金融机构可以有失败，却不应该在无序中倒台。否则，相关社会主体的合法权益会受影响，甚至在金融机构间发生“传染性”的倒闭风险。所以，通过制定专门的金融稳定法，有利于对金融机构、金融市场、金融基础设施风险的事前防范、事中化解和事后处置作出更全面的法治化安排。

　　金融风险防范、化解和处置分别构成了金融稳定法草案的三章。事前防范主要体现为要求金融机构审慎合规经营，其股东、实际控制人乃至相关政府部门不乱干预。事中化解是指当金融机构的资本和风险管理等审慎监管指标发生异常波动时，应当如何采取相关措施。例如，限制金融机构的高风险业务、停止批准其开办新业务、责令更换金融机构的董事高管等。

　　金融稳定法的重头戏是当金融机构发生危及持续经营、危害金融秩序等情形，已经出现金融风险时，如何处置。防范就好比日常保健，化解类似于出现发烧等异常情形时如何应对，而处置就是要入院接受重症治疗了。

　　需要被处置的金融机构面临的最典型的风险就是无力偿还到期债务。这不一定是绝对的资不抵债，金融机构未必是烂透了，而可能只是一时还不上钱。这就需要采取强有力措施看如何帮助金融机构渡过难关。

　　所以，金融机构风险处置是以非常手段应对非常时刻。处置手段多种多样，典型的包括“割肉”“换骨”“输血”。“割肉”指减记即消灭金融机构的债权、股权。这是为了给企业减轻负担，腾出空间让新投资者愿意接盘重组。“换骨”指行政机构责令金融机构更换董事高管，或托管、接管整个金融机构。“输血”指外部的企业或公共机构提供资金。

　　显然，各种处置手段均涉及重大的利害分配，而且这往往发生在较短时间内。与此同时，我国长期以来的实践和金融稳定法草案均规定行政处置居于优先地位。处置期间，针对该机构的各类诉讼、仲裁等“讨债”流程均会被中止，以等待处置的最终结果。因此，虽然救急如救火，但也不应允许相关人员打着金融安全的旗号、轻率地漠视各类公私主体的合法权益。这正是制定金融稳定法、确保处置法治化的意义所在。

　　依据金融稳定法草案的精神，对于处于风险中的金融机构来说，处置风险应有的基本思路是：坚持市场化，先私后公。具体来说，金融机构首先需要自救，通过清理债权债务来挽回损失；其次是由股东、实际控制人来补充资本，如果股东、实控人有责的，也应该赔款填窟窿；然后是愿意收购、接盘这些问题机构的市场投资者入场。在这个过程中，有的金融机构被救活，有的金融机构没被救活。没被救活的金融机构，有的可以直接破产清算。但如果会滋生金融风险严重危及金融稳定的，就可以依法使用国家设立的金融稳定保障基金，通过借款等方式对金融机构予以援助。在特殊情形下，中国人民银行作为再贷款人，可以为金融稳定保障基金提供流动性支持。

　　金融稳定法的制定值得期待。金融稳定法总体上会以较为原则化的框架出现，这是金融稳定立法的起点而非终点。其意义绝不在于对行政机构的概括授权，以便在金融风险防范、化解和处置中的任何措施都能“靠上”某项弹性的法律条款、披上合法的外衣。我国政府已经有了不少成功处置金融风险、实现金融稳定的经验，金融稳定法的意义应该是为进一步的规则细化奠定基础和划定范围，为实现金融稳定过程中的透明化、公平性，为各方权益的维护，提供更有力的法治保障。