美国试图立法监管外资收购农田，美农业部也要在CFIUS里有话语权？

　　作者/高雅 冯迪凡 

　　在过去十余年中，几次针对美国大型食品公司的收购都引发了美国国会试图将美国农业部纳入CFIUS的尝试，但一直未能成功。

　　在刚刚过去的一周中，美国国会的一个两党立法者小组在参众两院都提出立法，试图对外国投资美国农业进行更多审查。

　　该法案目前在美国国会的全称为《外国对手风险管理 (FARM)法案》（下称“FARM法案”），内容包括要求美国农业部和美国政府问责办公室就外国投资提供更多报告，同时要求赋予美国农业部长在美国外国投资委员会（CFIUS）有一个永久席位。

　　这不是美国国会首次这样做：在过去十几年中，几次针对美国大型食品公司的收购都引发了美国国会试图将美国农业部纳入CFIUS的尝试，但一直未能成功。

　　富而德律师事务所反垄断业务合伙人莫当特（Alastair Mordaunt）接受第一财经记者采访时表示，越来越多的美国目标公司和外国投资者将面临更为严格的外商投资审查。在审查的政策考量点中，经济安全将是国家安全的战略支柱。交易将在更广泛的投资和行业趋势背景下进行审查，任何一笔交易对国家安全的分析都变得至关重要。此外，供应链风险也不仅限于国防工业，还包括对经济安全具有重要意义的部门。

　　为何要把美农业部“塞入”CFIUS

　　普通民众恐怕并不熟悉CFIUS这个美国机构，但在全球对美投资企业中，CFIUS可谓无人不晓。CFIUS成立于1975年，由美国财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室和科技政策办公室构成，通常由美国财政部管理。

　　可见农业部并不在其中。这是同CFIUS成立之初的权限相关。然而近些年来，CFIUS不断扩权扩人，在接受第一财经记者采访的不少专门从事CFIUS相关案件代理的美方律师看来，CFIUS的审查具有泛化“国家安全”倾向。

　　就在2022年9月，拜登政府还发出了首个指示CFIUS在评估交易时需考虑其他国家安全因素的总统行政令，该行政令指示CFIUS对外国投资加强国家安全风险筛查。

　　该行政令并未针对特定外国国家，但白宫提供的事实清单中提到来自“竞争对手或敌对国家（competitor or adversarial nations）”的外国投资者所带来的风险，并仔细解释了未来将加强审查的领域，其中包括半导体、人工智能（AI）、生物技术、量子计算和先进清洁能源等技术领域。

　　该行政令还点出了5项因素供CFIUS在其投资审查过程中着重考虑，包括保护供应链和美国个人数据安全等内容。

　　对于上述行政令，身兼CFIUS主席的美国财长耶伦表示：“加强我们的供应链并防范外国威胁可以增强我们的国家安全。”

　　“FARM法案”也就在这样的大背景下再次出现。

　　推动该法案的亚拉巴马州共和党参议员图博威尔（Tommy Tuberville）表示，在过去的几年里，他看到外国（企业）收购农田和食品公司数量惊人增加，“这些外资现在正在触及构成我们农业产业的每一块大拼图，从农业和加工，到包装和运输，这就是为什么美国农业界需要在政府审查外国投资时在谈判桌上占有一席之地。”

　　“将农业供应链的所有部分添加到 CFIUS审查的交易清单中是确保美国农业供应商能够在全美范围内提供食物的第一步。”他补充道。

　　投资咨询公司BCAResearch首席地缘政治策略师格特金（Matt Gertken）在展望2023年的改变时表示，由于要对未来突发事件做好准备，这将重塑全球经济和供应链。“美国人正在形成一种新的国家政策共识，从拜登政府对特朗普政府经济民族主义的拉拢也可以看出这一点。”他称，“共和党众议院新领导层和民主党共同认可的具体政策包括贸易保护主义、国内建设、再工业化、促进高科技、制造业本土化和友邦化和能源安全。”

　　外资谁在美国买农田最多

　　目前据美国农业部（USDA）的报告，截至2021年底，外资在美拥有农田面积约为4000万英亩，年内增加了约240万英亩。每年外资购买200万-300万英亩土地的趋势仍在继续。在这 4000万英亩中，47%是森林或木材，即1880万英亩。同时，约1160万英亩（29%）是耕地，牧场和“其他”农田占 22%。

　　从来源方面看，来自加拿大的投资者在美拥有1280万英亩土地，约占所有外资农田的31%，荷兰拥有12%，意大利拥有 7%，英国和德国各拥有6%。中国投资者拥有不到384000英亩的美国农田，不到所有外国农田的1%。

　　根据美国农业部的最新报告，从2020年底到2021年底，来自中国的投资在美土地所有权增加了约31000英亩。

　　美国农业部在报告中表示，“艾奥瓦州被广泛认为是禁止外资拥有农业土地最严格的州，其次是堪萨斯州、宾夕法尼亚州和威斯康星州。保护最弱的州是佐治亚州、缅因州、新泽西州和佛蒙特州。”

　　不过，当前美国有不少州正在寻求收紧关于外国土地所有权的法律。比如，在密苏里州，其州一级层面立法者正在研究三项禁止或限制外资拥有农田的法案。类似的立法在佛罗里达州、南达科他州和得克萨斯州也得到了支持。

　　莫当特对第一财经记者表示，美国重点关注的话题是如何考虑保护自己国家安全，或者说避免涉及国家安全风险的问题，同时保持自己的科技竞争力。为此，美国正在采取强化监管的措施来保证这两点。

　　富而德反垄断业务合伙人米尔（Aimen Mir）此前在接受第一财经记者采访表示，在美国，国家安全的概念在过去几年涵盖的范围越来越广。

　　他解释道，美国过去在“国家利益”、“国家经济利益”、“国家安全”这几个概念上有过很多讨论，但最近两届政府，一直在强调经济安全就是国家安全，因此近两届政府在审查涉及国家安全的案件时，经济因素所发挥的作用可能会比以往要更大一些。这也是因为在过去十年经济结构发生了很大的变化。

　　“CFIUS一直以来的观点是，关于国家安全问题的评估应该基于每一个交易具体的情况。所以CFIUS并不是只关注某一个具体的行业。但过去几年，关键技术、关键基础设施和敏感个人数据等领域的确受到更多关注，并且这种关注未来可能会只增不减，针对这些领域的一些具体措施和方法甚至已经写进了立法。”米尔说。