国家旅游业 旅游业大国

　　日前，由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学旅游研究中心、社会科学文献出版社共同主办的《旅游绿皮书：2017-2018年中国旅游发展分析与预测》发布会在北京举行。

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　　随着旅游业的快速发展，旅游业用地问题日益突出。在此背景下，中央和地方出台了一系列支持旅游业发展的用地政策，旅游业用地政策环境总体向好。但由于旅游业用地政策先天不足，部分政策过于笼统和模糊，难以满足旅游发展实践的需要，特别是在大众旅游和全域旅游深化发展的情况下问题更加突出。建议加强整合性的旅游业用地政策设计，将旅游业用地作为土地制度改革的先行领域，加快政策创新，更加注重政策的可执行性。《旅游绿皮书》专题报告撰稿人宋子千研究员指出，我国旅游业用地政策环境总体向好。

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　　从国家层面来看，旅游业用地问题越来越受关注土地是旅游业发展最为基础也最为重要的要素之一。随着旅游业的快速发展，旅游业用地问题得到了国家层面的高度重视。2009年12月出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》首次提出：“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。”

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　　2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》明确规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。”

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　　2014年8月出台的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》将“优化土地利用政策”单独作为20条政策意见中的一条，提出：“坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。”

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　　2015年8月出台的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提出：“鼓励民间资本依法使用农民集体所有的土地举办非营利性乡村养老机构”，“落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优先安排给中西部地区，支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间开发予以优先保障。”在上述政策文件的基础上，2015年11月，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，该文件从积极保障旅游业发展用地供应、明确旅游新业态用地政策、加强旅游业用地服务监管等方面对旅游业发展用地政策做了较为系统的规定，是当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件。2016年国务院发布的《“十三五”旅游业发展规划》中，又专门就“完善土地供给政策”做了阐述。

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　　除了旅游方面的文件以外，一些相关文件也涉及旅游业用地问题。如2015年年底国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中提出：“对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。”一系列文件的出台，对于优化旅游业用地政策环境起到了很好的作用，在吉林等地的“十三五”旅游业发展规划中，都强调了上述利好。

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　　从地方层面而言，各地积极响应国家政策，探索创新做法。2012年，国土资源部会同国家旅游局，在全国旅游综合改革试点城市成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林配套开展了旅游业用地综合改革试点。与此同时，在海南农村集体土地产权制度改革、浙江低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用等专项土地制度改革试点中，也大量涉及了旅游业用地问题曾博伟：《旅游用地改革的路径和方向》，《旅游学刊》2017年第8期，第9~11页。这些试点形成的经验，有些已经被吸收到国家有关旅游业用地政策当中。根据国家出台的有关旅游业用地政策，各地在近年出台的各种文件如旅游条例、促进旅游消费和投资的意见、促进乡村旅游发展的意见、“十三五”旅游业发展规划等，大多也针对旅游业用地提出了支持性的政策。地方文件主要强调了国家政策的相关内容，特别集中在规划对接、建设用地指标保障、旅游厕所等基础设施用地、房车和自驾车营地用地、利用农用地和未利用地发展旅游等方面，有的还制定了具体的落地举措。

（参见《旅游绿皮书：2017-2018年中国旅游发展分析与预测》p66-68，社会科学文献出版社2018年1月）